公民认为行政机关制定的规范性文件（俗称“红头文件”）不合法，可以通过以下途径挑战其效力，但不能直接对其提起行政诉讼：1. **附带审查申请**：在对依据该规范性文件作出的具体行政行为（如处罚、许可）申请行政复议或提起行政诉讼时，可以一并向复议机关或人民法院提出对该规范性文件进行合法性审查的请求。这是最主要的途径。2. **向制定机关或其上级机关提出书面审查建议**：根据《法规规章备案条例》，公民认为规范性文件同法律、法规相抵触的，可以向制定机关或其上级政府书面提出审查建议。3. **向备案审查机关举报**：向负责规范性文件备案审查的政府法制机构提出。法律依据主要是《行政复议法》第七条和《行政诉讼法》第五十三条。需要注意的是，法院在行政诉讼中对规范性文件进行审查后，若认为不合法，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议，但无权直接判决撤销该文件。